Budućnost UN-a nakon Iraka

Nakon Iraka UN više ne može ostati isti: ili će polako odumirati, kao što se to dogodilo s Ligom naroda, ili će se reformirati, prilagoditi novim izazovima i odnosima snaga te ojačati.

Primjer Iraka ilustrativan je za probleme Ujedinjenih Naroda, napose Vijeća sigurnosti. Vijeće sigurnosti prvo je bilo nemoćno da tijekom 12 godina mirnim putem uspješno razoruža Irak od oružja za masovno uništenje, potom nije bilo sposobno usuglasiti se oko učinkovite akcije da se to provede, a kompromis oko formuliranja Rezolucije 1441 koju je svatko tumačio kako je htio napokon je poslužio kao opravdanje za oružanu intervenciju koalicije predvođene SAD-om, koju većina u Vijeću nije bila spremna autorizirati, ali ni imala snage spriječiti.

Do intervencije je, dakle, ipak na kraju došlo, Saddam Husein će biti razoružan, posljedice za dugoročnu stabilnost Iraka, ali i čitavog Bliskog Istoka još nisu jasne, ali je jasno da UN, odnosno Vijeće sigurnosti ne mogu više održati privid pouzdanog čuvara međunarodnog mira i sigurnosti. Nova, učinkovitija rješenja tražit će se ili kroz reformu i jačanje UN-a, ili u nekom drugom aranžmanu u kojem će SAD kao neusporedivo najsnažnija svjetska sila imati jasnu vodeću ulogu.

Neposredno hrvatsko iskustvo s UN-om i Vijećem sigurnosti također ukazuje na njegove probleme, oklijevanje i nedosljednost. U jeku agresije protiv Hrvatske Vijeće sigurnosti nam je nametnulo embargo na uvoz oružja, ali je potom više njegovih članica bilo spremno zažmiriti na bosanski i hrvatski šverc oružjem. Dilemu oko toga da li je SRJ članica UN-a ili ne, koja je godinama iscrpljivala sve države slijednice bivše SFRJ, stalne članice Vijeća sigurnosti namjerno su ostavile otvorenom, omogućavajući si manevarski prostor i mogućnost manipulacije ovisno o vlastitim prosudbama i interesima. Napokon, konačno oslobođenje velikog dijela Hrvatske u Bljesku i Oluji provedeno je oružanom akcijom, vlastitim snagama, ne usprkos, ali bez obzira na UN. Vijeće sigurnosti nije aktivno doprinijelo oslobođenju odgovarajućih okupiranih područja, ali ni sankcioniralo hrvatske oružane akcije, premda su, bez obzira na napore da se to izbjegne, u njima stradali i neki pripadnici mirovnih postrojbi UN-a. S druge pak strane, nasuprot navedenim te drugim očiglednim promašajima (od kojih je na širem prostoru JI Europe Srebrenica svakako najtragičniji), UN su kroz mirovnu operaciju u Istočnoj Slavoniji pokazali i svoj potencijal: pomogli su da dođe do mirne reintegracije hrvatskog Podunavlja, jedinog ratom zahvaćenog područja u Hrvatskoj i BiH na kojem promjena vlasti nije donijela i masovni egzodus stanovništva.

Dakle, trebaju li nam zapravo Ujedinjeni narodi ili ne? Da li je njihova uloga više pozitivna ili negativna, te da li bi ulogu čuvara svjetskog mira i sigurnosti mogao tkogod drugi uspješnije obnašati? U čemu je zapravo razlog za velike razlike u razini uspješnosti pojedinih akcija?

Izbjegnimo trenutno dilemu da li je UN najpogodniji mogući okvir i usredotočimo se prvo na pitanje potrebe za globalnom koordinacijom. Tu je dogovor jasan i jednostavan: s napredovanjem procesa globalizacije, države postaju sve više međuovisne, a pojedinci bar do određene mjere i građani svijeta. Na planeti Zemlji sve je veća gustoća stanovništva, razvoj tehnologije čini ih sve bolje povezanim u ostvarivanju svojih interesa: od toga da međusobno trguju ili investiraju svoj kapital tamo gdje je najisplativije, pa do sprečavanja globalnog zatopljenja, kiselih kiša, ozonskih rupa i drugih oblika degradacije okoliša. Bez zajedničke akcije ne može se zadržati stabilnost valutnih tečaja i međunarodnog gospodarstva, ali ni učinkovito boriti protiv AIDS-a, međunarodnog terorizma ni kriminala.

Napokon, tu je i pitanje koordinacije napora i mjera za sprečavanje oružanih sukoba, njihovo zaustavljanje ako ipak izbiju, te izgradnju mira nakon što završe. Sukoba je uvijek bilo, ali njihove implikacije nikada nisu bile toliko globalne, odnosile se one na izbjeglice, presijecanje gospodarskih i trgovačkih tokova ili štete za okoliš. U svakom pogledu jasno je da su stanovnici svijeta interesno povezani i da je glede ostvarivanja njihovih interesa potrebna globalna koordinacija.

UN predstavlja najvažniju organizaciju za globalnu koordinaciju. Nastao nakon II. Svjetskog rata prvenstveno da spriječi ponavljanje ratnih strahota, u mandat mu je pored brige za međunarodni mir i sigurnost dodijeljen i čitav niz drugih djelatnosti poput brige za gospodarski i društveni razvoj, te zaštitu ljudskih prava. I dok se na polju zaštite ljudskih prava, pa donekle i razvoja međunarodnog prava i poticanja razvoja pokazao prilično uspješnim, učinak u sprečavanju sukoba bio je dvojben. Ipak, stjecao se dojam da stvari idu na bolje.

Pad berlinskog zida i hladnog rata krajem osamdesetih obećavao je veliku prekretnicu. Tijekom devedesetih, viši stupanj suglasnosti u Vijeću sigurnosti, posebice između pet stalnih članica s pravom veta, vodio je procvatu mirovnih operacija: njihov je broj eksponencijalno rastao, a postojale su i po svom sadržaju sve složenije. Pored klasične uloge razdvajanja zaraćenih strana, sve češće, kao primjerice u slučaju Istočnog Timora ili Kosova, uključuju i čitav niz drugih aktivnosti: od organiziranja demokratskih izbora, organizacije javne uprave, pomoći u uspostavi vladavine prava i zaštite ljudskih prava, pa do obnove infrastrukture i gospodarske obnove.

Promijenjene okolnosti nosile su, međutim, i drugačije ugroze miru i sigurnosti. Nakon što je blokovska podijeljenost, ali i striktna kontrola unutar blokova popustila, vjerojatnost globalnog, pa i međudržavnih sukoba se smanjila, ali porastao je broj unutar-državnih sukoba. Procjenjuje se da je tijekom devedesetih u sukobima između država poginulo 220 000 ljudi što je u usporedbi s osamdesetima smanjenje za gotovo 2/3. Na žalost ovo smanjenje međudržavnih sukoba i njihovih žrtava bilo je praćeno oštrim porastom unutarnjih, ili prevladavajuće unutarnjih sukoba koji su tijekom devedesetih odnijeli oko 3,6 milijuna života, dok se broj prognanika povećao za oko 50%.

Činjenica da su većina konflikata po svojoj naravi unutarnji, nametnula je propitivanje legitimnosti vanjske intervencije u slučajevima kada su ugrožena elementarna prava, a naročito ako se sustavno nad dijelom provode ratni zločini. Kao odgovor razvija se doktrina humanitarne intervencije koja polazi od toga da je međunarodna dužnost sprečavanja stradanja jača od prava države na nemiješanje sa strane koje bi proizlazilo iz njene suverenosti, ali ostala su otvorena brojna pitanja. Koje uvjete intervencija treba ispuniti da bi je se smatralo humanitarnom, i time legitimnom? Da li je to isključivo Vijeće sigurnosti koje definira prag kada se na kršenje ljudskih prava i zločine smije reagirati izvanjskom silom? Što ako veto jedne od stalnih članica spriječi mogućnost da se djeluje s autorizacijom UN-a? Kako u toj situaciji ispuniti obvezu da se zaštite žrtve? Kako napokon spriječiti da se humanitarna intervencija ne pretvori u krinku pod kojom će se moćni moći arbitrarno uplitati u tuđa unutarnja pitanja, upotrebljavajući pritom čak i oružanu silu? Uza sve to trebalo se nositi i sa novim globalnim odnosnom snaga bez podloge u prethodnom iskustvu: iz hladnoga rata izašla je samo jedna supersila, po svojoj gospodarskoj, političkoj i vojnoj moći jača od svih ostalih država, u mjeri nepoznatoj još od vremena Rimskog carstva.

Prve značajne humanitarne intervencije izazvale su brojne kontroverze. Zabrana preleta nad dijelom Iraka u svrhu zaštite kurdskog stanovništva dočekana je s oprezom zbog svojeg potencijalno spornog odnosa spram državne suverenosti. Međutim, još je snažnije polemike izazvala NATO intervencija na Kosovu, koja u trenutku kada je započela čak nije ni imala odobrenje UN-a. U oba slučaja presedani su bili mogući, a intervencija na Kosovu dobila je i naknadni blagoslov Vijeća sigurnosti jer je iza akcije čvrsto stajao SAD.

No ovoj intervenciji u Iraku podršku Vijeća sigurnosti nije uspjelo osigurati ni maksimalno lobiranje SAD-a, a izričitu podršku SAD-u pružilo je samo tridesetak država. Bez obzira na antipatičnost Saddamovog režima, odbijanje izvršavanja odgovarajućih rezolucija Vijeća sigurnosti o potrebi razoružanja od oružja za masovno uništenje, neiskrenost suradnje s inspektorima, sustavno kršenje ljudskih prava, te zločine počinjene nad vlastitim stanovništvom i susjedima, preventivni udar u situaciji kada nije bilo čvrstih dokaza da Saddam trenutno priprema napad na bilo koju državu ili da naoružava teroriste, velika većina država nije podržala.

Što slijedi? UN se pokazao neučinkovitim bilo da razoruža Saddama, bilo da zadrži monopol nad međunarodnom uporabom sile. Slijedi li razdoblje u kojem će SAD uz pomoć užeg kruga država, podijelivši pritom i EU i NATO započeti sa stvaranjem novog, možda učinkovitijeg, ali globalno tek usko prihvaćenog svjetskog poretka? Što tko takvim aranžmanom dobiva, a tko gubi?

SAD su i ranije pokazale da svoju gospodarsku političku i vojnu težinu nisu uvijek spremne podvrgnuti ograničenjima koja proizlaze iz globalnih multilateralnih mehanizama ako se to kosi s njihovim načelnim stavovima ili konkretnim interesima. Busheva administracija povukla je potpis sa Statuta kojim se osniva Stalni međunarodni kazneni sud, odbila je prihvatiti ograničenja potrebna zbog zaštite okoliša koja proizlaze iz Kyoto protokola, a Senat je odbio ratificirati Konvenciju o cjelovitoj zabrani nuklearnih pokusa. U sukobu između nacionalnog i međunarodnog prava SAD su u pravilu prednost davale nacionalnom, a kada je nacionalni interes glede neizručenja državljana SAD-a Stalnom kaznenom sudu došao u sukob s međunarodnim obvezama država koje su ratificirale Statut, izvršile su na njih pritisak da se bilateralnim ugovorima napravi izuzetak za državljane SAD-a.

Trenutno SAD, ako to hoće, mogu svijetu nametnuti svoju volju. Interesne konflikte do kojih dolazi u međusobno sve ovisnijem svijetu mogu rješavati jednostrano, dominacijom, umjesto kompromisom kako je to običaj u okvirima sustava UN-a. To se vjerojatno, međutim, SAD-u na dulji rok ne isplati. Tragedija koja je pogodila SAD 11. rujna 2001. godine i koja je neposredno dovela do uobličavanja i primjene doktrine preventivnih udara protiv terorista i država koje ih podupiru, dobra je ilustracija za to. Bitke u ratu s terorizmom moguće je dobivati prevladavajućom vojnom silom, ali da bi se dobio rat potrebno je najšire savezništvo. Za konačan uspjeh nije dovoljno samo učinkovito hvatati teroriste, već zajedničkom akcijom koja obuhvaća i pomoć u gospodarskom te društvenom razvoju otkloniti uvjete koji pogoduju razvoju gorčine, netolerancije i fanatizma. U svojem obraćanju 54. zasjedanju Opće skupštine UN-a predsjednik Clinton je postavio sljedeća pitanja: "Hoće li globalizacija svima donijeti blagostanje, ili će očajnike u svijetu učiniti još očajnijima? Hoćemo li se služiti znanošću i tehnologijom za porast gospodarstva i zaštitu okoliša, ili ćemo riskirati - sve to riskirati u svijetu u kojem će gospodariti bitka oko prirodnih resursa?" Odgovor na Clintonova pitanja ovisi o tome hoćemo li uspjeti preobraziti UN u učinkoviti mehanizam globalne regulacije, ili ne.

Put do toga ni inače ne bi bio lagan, a nakon ovog udarca ugledu UN-a još je teži. Rehabilitacija uloge UN-a treba započeti upravo u Iraku kroz ulogu koju UN treba imati u izgradnji mira i obnovi Iraka. Kao što je to (napokon konsenzom) prihvaćeno na vrhu EU, poslijeratnom Iraku treba u punoj mjeri jamčiti samostalnost, suverenost, i teritorijalnu cjelovitost. U ostvarivanju ovih ciljeva te razvoja pravne države, demokracije i zaštite ljudskih prava, ali i osposobljavanja Iraka da samostalno koristi svoje gospodarske potencijale na korist svih Iračana, organizacija UN-a je idealni okvir. Ali organizacija Ujedinjenih naroda podržana glavnom svjetskom silom, SAD-om.

SAD se treba othrvati sirenskom zovu mogućnosti da sam jednostrano djeluje te prihvatiti multilateralizam, ali multilateralizam obilježen posebnom ulogom SAD-a. U tu svrhu zajedničkim naporima treba reformirati UN te ga prilagoditi izazovima, ali i odnosima snaga u 21. stoljeću. Što zapravo znači takva prilagodba? Lista je duga. Svakako treba poboljšati suradnju između glavnih tijela UN-a: Opće skupštine, Vijeća sigurnosti te Gospodarskog i socijalnog vijeća. U sprječavanju izbijanja ili ponovnog izbijanja konflikata vojne mjere treba dopuniti gospodarskim i socijalnim mjerama za izgradnju i očuvanje mira. Vijeće sigurnosti treba postati reprezentativnije, a razlike između stalnih i nestalnih članica treba smanjiti. Krug pitanja na koja se može uložiti veto treba suziti, te predvidjeti mehanizam kojim se, bar u nekim slučajevima odluka Vijeća može donijeti te odgovarajuća akcija provesti i usprkos veta.

Pitanje SAD-a i njegove posebne globalne uloge vjerojatno je pri tome najvažnije i najosjetljivije. Svijet treba SAD, ali i SAD ostatak svijeta. U ime novog, učinkovitijeg multilateralizma te UN-a, svi ćemo trebati pristati na neke kompromise. dr. Ivan Šimonović je zamjenik ministra vanjskih poslova i profesor Pravnog fakulteta u Zagrebu. Mišljenja u članku su isključivo autorova i ne održavaju nužno stav hrvatske Vlade.